深度 | NEV碳配额/CAFC政策 将使中国汽车产业发生翻天覆地变化

8月11日，国家发展和改革委员会发布了一项看似新能源汽车补贴政策《新能源汽车碳配额管理办法》。仔细阅读法规后发现，这项政策与之前热议的ZEV和CAFE政策并不完全相同，那么它们之间的关系是什么？它们对汽车行业的未来发展有什么影响？第一点是这个问题非常重要，第二点是这个难题的难度是前所未有的。工业和信息化部产业政策司原副巡视员李万里如是说。由此可见，这些政策对未来几十年中国汽车产业的发展将非常重要，不仅对新能源汽车产业，对整个汽车产业也是如此。

在明确了重要性后，作者将介绍上述三个术语：新能源汽车碳配额、ZEV、CAFC，以及它们之间存在什么样的关系。

新能源汽车碳配额管理：全名为《新能源车碳配额管理办法》。国家发展和改革委员会于8月11日发布了这项政策征求意见。目前，这只是一个管理框架和思路，并没有详细的规则。这项政策的主要目的是加强汽车温室气体排放的控制和管理，加快新能源汽车的发展。政策制定基于碳排放权交易管理的相关法律法规和《节能与新能源汽车产业发展规划（2012年）》。要求在2017年进行试点，2018年正式实施。

这项政策针对的是中国汽车制造商和进口汽车总代理。国家有关部门将根据燃油汽车企业的规模，制定其应支付的新能源汽车碳配额。企业应满足这一碳配额要求。具体而言，他们可以通过生产和进口新能源汽车获得新能源汽车的碳配额，也可以通过配额市场交易获得新能源车的碳配额。每年达不到此配额的企业将被处以上一年度市场平均价格3-5倍的罚款（管理部门、碳配额标准和配额市场平均价格尚未在细则中公布）。

ZEV综合政策：ZEV政策于1990年在加利福尼亚州推出。目前，它在减少空气污染、减少温室气体汽车排放和促进零排放汽车技术发展方面取得了良好效果。其主要思想是确定每年的零排放汽车积分比率，然后将其与车厂的总销售额相乘，计算出车厂今年应该实现的零排放车辆积分。未能达到目标的企业将被处以每积分5000美元的惩罚，而获得额外积分的企业可以将积分出售给其他企业。ZEV政策的核心是对制造商的ZEV比例提出强制性要求，同时创造一个允许销售剩余积分的市场，这对特斯拉的扭亏为盈起到了很大作用。

CAFC政策：是美国CAFC政策在中国的名称，即企业平均燃油经济性法规。主要目的是促进传统燃油汽车的节能。其想法是，国家将根据时间阶段（2012-2015年为第三阶段，2016-2020年为第四阶段）制定相应的燃料消耗目标，并对未达到目标的企业进行处罚。2011年12月30日，《乘用车燃料消耗量评价方法和指标》GB27999-2011经中华人民共和国国家标准公告2011年第22号批准发布，自2012年1月1日起实施。尽管2012年已经发布了燃油经济性标准，但管理办法已经起草完毕，对不符合标准的企业的处罚措施仍不明确。

新能源汽车碳配额、ZEV和CAFC之间的关系是什么？简而言之，为了学习加利福尼亚州的ZEV积分政策，中国首先将其命名为新能源汽车积分，在探索中国的实施路径时，形成了两个中国改进方案：一个是将新能源汽车的积分转化为新能源车碳配额，这不仅是为了解决中国在碳排放的帮助下实施的法律依据……

交易法规，但也促进交通领域的温室气体减排，或单独实施ZEV综合政策；另一种是在正在研究的企业平均油耗管理方法中增加新能源汽车积分，希望合并实施后，一项政策不仅能促进节能，还能达到鼓励新能源汽车发展的目的，也可以说是CAFE和ZEV的二合一方案。

弄清楚这两项政策的由来，作者将详细谈谈它们的主要区别。ZEV综合政策和CAFC政策同时或单独实施。这两种实现方法之间有什么区别？

合并实施：在油耗管理系统中，增加了新能源汽车的比例要求。如果企业无法实现油耗目标，可以通过购买新能源汽车的剩余积分来抵消负油耗积分。它的优势在于，可以通过一项政策兼顾燃油车的减排和新能源汽车的推广，对企业来说具有更高的灵活性，企业可以根据自己的意愿选择生产新能源汽车或降低油耗以达到标准。缺点如下：首先，油耗积分和新能源汽车积分是不同的计算规则，测量单位可能不同。燃油消耗和新能源汽车积分的交换值可以由政府直接给出。这个数值的确定非常复杂，有必要科学地设定比例。这一比例的设计稍有不当，就可能导致这两项规定的相互影响；第二，这两种政策本身非常复杂，如果放在一起，会增加积分计算和交易的难度；第三，由于新能源汽车可以抵消高油耗带来的负面影响，这可能会使一些企业降低提高油耗的动力；

第四，它可能无法有效促进新能源汽车的推广。美国的CAFE政策也涵盖了新能源汽车的推广，但在实施后并没有推动新能源汽车在美国的推广。

独立执行：与加州的做法类似，油耗管理和新能源汽车积分管理不交叉，汽车企业不仅要遵守油耗规定，还要执行积分规定。通过以上讨论的联合实施的不足，我们可以理解，独立实施更有利于直接评估油耗管理和新能源汽车推广的效果，也可以更好地监督两项政策的实施，简而言之，确保效果。CAFE在美国实施，但只有加利福尼亚州率先实施了ZEV一体化政策。2015年，加州的电动汽车占据了全国市场的54%。可以看出，直接管理燃油车节能的CAFE法规对推动电动汽车发展没有显著作用，单独实施的ZEV对电动汽车发展的指导作用更为明显。缺点是分开管理应该出台专门的管理政策，奖惩措施也应该讨论清楚。

我该怎么办？8月13日，能源与交通创新中心就CAFC和新能源汽车举行圆桌讨论，与会专家和企业代表发表了意见。

科技部863计划特邀专家王炳刚：我还没有决定这两个计划是分开实施还是合并实施。这两个重点不同，但都鼓励了新能源汽车的发展。如果把这两种方法放在一起做成一种方法，对企业来说可能更简单，也不必面对很多部门。那么，如果合并得以实施，就对传统汽车的油耗没有要求了。我认为必须执行平均油耗的方法，但如何控制它需要考虑。

工业和信息化部产业政策司原副巡视员李万里：我的观点是，国家对汽车行业的要求是：必须减少碳排放，必须调整能源结构，必须大幅减少传统能源汽车。只要实现了这两个目标，就可以使用任何方法。我建议，在CAFE的方法中，不应轻易将新能源作为一个参数进行比较。

中国汽车中心新能源汽车与财税政策研究室主任刘斌：我有五个浅显的认识：第一，推进节能管理和新能源汽车的发展都是汽车产业发展的义不容辞的任务，都必须坚持。传统汽车节能技术的进步和新能源汽车的普及，既是汽车产业可持续发展必须承担的社会责任，也是提升中国汽车产业竞争力必须着力的两条途径；第二，良好的外交政策在中国可能不会水土不服。在学习加州ZEV积分政策的过程中，无论是与碳挂钩还是与油耗相结合，都是中国政府管理部门结合现有管理基础积极研究开展的创新，值得肯定；

第三，无论是美国的CAFE还是加利福尼亚州的ZEV，任何政策都是复杂的。1975年在美国实施的CAFE和1990年在加利福尼亚州实施的ZEV并不顺利。在引进过程中，我们应该充分估计其在中国实施的难度。为什么业界一直期待的油耗管理方法多年来一直没有推出？我个人认为是因为这个管理体系已经从以前的事前管理变成了事后管理。第四，在中国制定汽车政策并不容易，因为需要考虑的方面太多了，比如促进节能减排和环境保护，支持自主品牌汽车的发展和建设汽车强国，以及刺激内需和就业。这些不同的目标有时会相互冲突。例如，在经济状况不佳的情况下，鼓励汽车消费是必要的，但为了减少废气排放和控制拥堵，最好每个人都不要买车。因此，政策制定必须确定其首要目标和政策取向。第五，无论是独立实施还是联合实施，政府管理面临四大挑战：如何加强行业监管能力以降低数据欺诈的可能性，依靠什么法律法规为政策实施提供法律保护，如何让政府部门从依赖行政管理转变为利用市场，避免刚性管理措施过早夭折，以及在新能源汽车市场仍面临较大不确定性的情况下，如何设定更可靠的强制性比例。结合以上五个基本认识，我的观点是，它服从于促进节能管理和发展新能源汽车这两个目标。在两项政策难以独立实施的情况下，最好独立实施，因为目标更明确，执行难度没有人为增加，避免两项政策的重叠和相互影响，从而导致节能目标或新能源汽车的失败，并促进其各自的问责制。

中国电动汽车百人会副秘书长王和武：我主张这两种方案不能合并，因为我们已经计算过，一旦合并，如果将一辆新能源汽车与五辆汽车进行比较，即其倍增效益，如果2015年6.9升的油耗保持不变，到2020年，只要每家企业10%的汽车使用新能源汽车，目标就可以实现。事实上，这对于节能减排来说是非常糟糕的，因为一辆新能源汽车不可能像传统汽车那样耗尽五辆车，也无法达到实际效果。从这个角度来看，我们最终应该上升到一个更高的角度，为什么我们要做CAFE和NEV？最终的结果是使汽车的能源消耗在2030年至2035年达到峰值。我们正在纠结是一起做还是分开做，主要是因为我们担心这是否有助于实现这一目标。

清华大学汽车能源研究中心副主任欧训敏：我的想法是，对于在座的企业来说，无论未来是拆分还是合并，实际上企业最好的行动就是把这两件事都做好。也就是说，分离和结合应该仔细研究，所以不要急于聚在一起，否则当你最终发现这件事是不可逆转的时，你会有麻烦的。我个人的意见是先慢慢来。

能源与交通创新中心创始人安峰：我们认为分离会更好。一方面，这将有助于加强CAFC目标，真正实现石油安全、碳排放峰值和空气质量大幅改善的中短期目标，同时降低钻空子、博弈和不确定性的风险。目标是明确的，这降低了一些复杂性。同时，我认为这将对后续的评估和跟踪更有意义，包括目标调整。当然，传统汽车可能面临更大的油耗压力，前期需要更多部门协调。新政策的出台不应闭门进行，应广泛征求利益相关者的意见，包括其他政府部门、汽车企业和行业专家的意见。第一……

tegic的目标应该是国家节能减排并重，促进新能源汽车的发展。不能顾此失彼，更不能被部门利益纠纷左右，忘记实施ZEV积分交易的初衷！

两家公司表示：整合不是一个纯粹的技术问题，而是如何在路线上做得更好。企业不一定关心集成或单独的实现。事实上，实体企业最关心的是参数设置和交易方式，以及如何设置细节。现在，这部分感觉仍然模糊不清。我特别希望该政策尽快实施，给车企留出足够的准备时间，我们将尽最大努力做好企业合规工作。

也有企业提出，CAFC的管理行业基本得到认可，到2020年的标准已经出台，企业也在按照要求进行准备，新能源汽车未来发展的不确定性太大。谁能看到未来新能源汽车市场能达到多大程度？因此，鼓励和惩罚新能源汽车最好是分开的。

尽管专家和代表们在圆桌会议结束时没有达成共识，但他们在一件事上达成了共识：如何落实新能源汽车碳配额和CAFC两项政策对中国汽车产业的发展非常重要，需要广泛关注和讨论。8月11日，国家发展和改革委员会发布了一项看似新能源汽车补贴政策《新能源汽车碳配额管理办法》。仔细阅读法规后发现，这项政策与之前热议的ZEV和CAFE政策并不完全相同，那么它们之间的关系是什么？它们对汽车行业的未来发展有什么影响？第一点是这个问题非常重要，第二点是这个难题的难度是前所未有的。工业和信息化部产业政策司原副巡视员李万里如是说。由此可见，这些政策对未来几十年中国汽车产业的发展将非常重要，不仅对新能源汽车产业，对整个汽车产业也是如此。

在明确了重要性后，作者将介绍上述三个术语：新能源汽车碳配额、ZEV、CAFC，以及它们之间存在什么样的关系。

新能源汽车碳配额管理：全名为《新能源车碳配额管理办法》。国家发展和改革委员会于8月11日发布了这项政策征求意见。目前，这只是一个管理框架和思路，并没有详细的规则。这项政策的主要目的是加强汽车温室气体排放的控制和管理，加快新能源汽车的发展。政策制定基于碳排放权交易管理的相关法律法规和《节能与新能源汽车产业发展规划（2012年）》。要求在2017年进行试点，2018年正式实施。

这项政策针对的是中国汽车制造商和进口汽车总代理。国家有关部门将根据燃油汽车企业的规模，制定其应支付的新能源汽车碳配额。企业应满足这一碳配额要求。具体而言，他们可以通过生产和进口新能源汽车获得新能源汽车的碳配额，也可以通过配额市场交易获得新能源车的碳配额。每年达不到此配额的企业将被处以上一年度市场平均价格3-5倍的罚款（管理部门、碳配额标准和配额市场平均价格尚未在细则中公布）。

ZEV综合政策：ZEV政策于1990年在加利福尼亚州推出。目前，它在减少空气污染、减少温室气体汽车排放和促进零排放汽车技术发展方面取得了良好效果。其主要思想是确定每年的零排放汽车积分比率，然后将其与车厂的总销售额相乘，计算出车厂今年应该实现的零排放车辆积分。未能达到目标的企业将被处以每积分5000美元的惩罚，而获得额外积分的企业可以将积分出售给其他企业。ZEV政策的核心是对制造商的ZEV比例提出强制性要求，同时创造一个允许销售剩余积分的市场，这对特斯拉的好转起到了很大作用……

第二。

CAFC政策：是美国CAFC政策在中国的名称，即企业平均燃油经济性法规。主要目的是促进传统燃油汽车的节能。其想法是，国家将根据时间阶段（2012-2015年为第三阶段，2016-2020年为第四阶段）制定相应的燃料消耗目标，并对未达到目标的企业进行处罚。2011年12月30日，《乘用车燃料消耗量评价方法和指标》GB27999-2011经中华人民共和国国家标准公告2011年第22号批准发布，自2012年1月1日起实施。尽管2012年已经发布了燃油经济性标准，但管理办法已经起草完毕，对不符合标准的企业的处罚措施仍不明确。

新能源汽车碳配额、ZEV和CAFC之间的关系是什么？简而言之，为了学习加州的ZEV积分政策，中国首先将其命名为新能源汽车积分，在探索中国的实施路径时，形成了两个中国改进方案：一个是将新能源汽车的积分转化为新能源车碳配额，这不仅是为了借助碳排放交易法规解决中国实施的法律依据，但也要促进交通领域的温室气体减排，或单独实施ZEV综合政策；另一种是在正在研究的企业平均油耗管理方法中增加新能源汽车积分，希望合并实施后，一项政策不仅能促进节能，还能达到鼓励新能源汽车发展的目的，也可以说是CAFE和ZEV的二合一方案。

弄清楚这两项政策的由来，作者将详细谈谈它们的主要区别。ZEV综合政策和CAFC政策同时或单独实施。这两种实现方法之间有什么区别？

合并实施：在油耗管理系统中，增加了新能源汽车的比例要求。如果企业无法实现油耗目标，可以通过购买新能源汽车的剩余积分来抵消负油耗积分。它的优势在于，可以通过一项政策兼顾燃油车的减排和新能源汽车的推广，对企业来说具有更高的灵活性，企业可以根据自己的意愿选择生产新能源汽车或降低油耗以达到标准。缺点如下：首先，油耗积分和新能源汽车积分是不同的计算规则，测量单位可能不同。燃油消耗和新能源汽车积分的交换值可以由政府直接给出。这个数值的确定非常复杂，有必要科学地设定比例。这一比例的设计稍有不当，就可能导致这两项规定的相互影响；第二，这两种政策本身非常复杂，如果放在一起，会增加积分计算和交易的难度；第三，由于新能源汽车可以抵消高油耗带来的负面影响，这可能会使一些企业降低提高油耗的动力；

第四，它可能无法有效促进新能源汽车的推广。美国的CAFE政策也涵盖了新能源汽车的推广，但在实施后并没有推动新能源汽车在美国的推广。

独立执行：与加州的做法类似，油耗管理和新能源汽车积分管理不交叉，汽车企业不仅要遵守油耗规定，还要执行积分规定。通过以上讨论的联合实施的不足，我们可以理解，独立实施更有利于直接评估油耗管理和新能源汽车推广的效果，也可以更好地监督两项政策的实施，简而言之，确保效果。CAFE在美国实施，但只有加利福尼亚州率先实施了ZEV一体化政策。2015年，加州的电动汽车占据了全国市场的54%。可以看出，直接管理燃油车节能的CAFE法规对推动电动汽车发展没有显著作用，单独实施的ZEV对电动汽车发展的指导作用更为明显。缺点是分开管理应该出台专门的管理政策，奖惩措施也应该讨论清楚。

我该怎么办？8月13日，能源与交通创新中心就CAFC和新能源汽车举行圆桌讨论，与会专家和企业代表发表了意见。

科技部863计划特邀专家王炳刚：我还没有决定这两个计划是分开实施还是合并实施。这两个重点不同，但都鼓励了新能源汽车的发展。如果把这两种方法放在一起做成一种方法，对企业来说可能更简单，也不必面对很多部门。那么，如果合并得以实施，就对传统汽车的油耗没有要求了。我认为必须执行平均油耗的方法，但如何控制它需要考虑。

工业和信息化部产业政策司原副巡视员李万里：我的观点是，国家对汽车行业的要求是：必须减少碳排放，必须调整能源结构，必须大幅减少传统能源汽车。只要实现了这两个目标，就可以使用任何方法。我建议，在CAFE的方法中，不应轻易将新能源作为一个参数进行比较。

中国汽车中心新能源汽车与财税政策研究室主任刘斌：我有五个浅显的认识：第一，推进节能管理和新能源汽车的发展都是汽车产业发展的义不容辞的任务，都必须坚持。传统汽车节能技术的进步和新能源汽车的普及，既是汽车产业可持续发展必须承担的社会责任，也是提升中国汽车产业竞争力必须着力的两条途径；第二，良好的外交政策在中国可能不会水土不服。在学习加州ZEV积分政策的过程中，无论是与碳挂钩还是与油耗相结合，都是中国政府管理部门结合现有管理基础积极研究开展的创新，值得肯定；

第三，无论是美国的CAFE还是加利福尼亚州的ZEV，任何政策都是复杂的。1975年在美国实施的CAFE和1990年在加利福尼亚州实施的ZEV并不顺利。在引进过程中，我们应该充分估计其在中国实施的难度。为什么业界一直期待的油耗管理方法多年来一直没有推出？我个人认为是因为这个管理体系已经从以前的事前管理变成了事后管理。第四，在中国制定汽车政策并不容易，因为需要考虑的方面太多了，比如促进节能减排和环境保护，支持自主品牌汽车的发展和建设汽车强国，以及刺激内需和就业。这些不同的目标有时会相互冲突。例如，在经济状况不佳的情况下，鼓励汽车消费是必要的，但为了减少废气排放和控制拥堵，最好每个人都不要买车。因此，政策制定必须确定其首要目标和政策取向。第五，无论是独立实施还是联合实施，政府管理面临四大挑战：如何加强行业监管能力以降低数据欺诈的可能性，依靠什么法律法规为政策实施提供法律保护，如何让政府部门从依赖行政管理转变为利用市场，避免刚性管理措施过早夭折，以及在新能源汽车市场仍面临较大不确定性的情况下，如何设定更可靠的强制性比例。结合以上五个基本认识，我的观点是，它服从于促进节能管理和发展新能源汽车这两个目标。在两项政策难以独立实施的情况下，最好独立实施，因为目标更明确，执行难度没有人为增加，避免两项政策的重叠和相互影响，从而导致节能目标或新能源汽车的失败，并促进其各自的问责制。

中国电动汽车百人会副秘书长王和武：我主张这两种方案不能合并，因为我们已经计算过，一旦合并，如果将一辆新能源汽车与五辆汽车进行比较，即其倍增效益，如果2015年6.9升的油耗保持不变，到2020年，只要每家企业10%的汽车使用新能源汽车，目标就可以实现。事实上，这对于节能减排来说是非常糟糕的，因为一辆新能源汽车不可能像传统汽车那样耗尽五辆车，也无法达到实际效果。从这个角度来看，我们最终应该上升到一个更高的角度，为什么我们要做CAFE和NEV？最终的结果是使汽车的能源消耗在2030年至2035年达到峰值。我们正在纠结是一起做还是分开做，主要是因为我们担心这是否有助于实现这一目标。

清华大学汽车能源研究中心副主任欧训敏：我的想法是，对于在座的企业来说，无论未来是拆分还是合并，实际上企业最好的行动就是把这两件事都做好。也就是说，分离和结合应该仔细研究，所以不要急于聚在一起，否则当你最终发现这件事是不可逆转的时，你会有麻烦的。我个人的意见是先慢慢来。

能源与交通创新中心创始人安峰：我们认为分离会更好。一方面，这将有助于加强CAFC目标，真正实现石油安全、碳排放峰值和空气质量大幅改善的中短期目标，同时降低钻空子、博弈和不确定性的风险。目标是明确的，这降低了一些复杂性。同时，我认为这将对后续的评估和跟踪更有意义，包括目标调整。当然，传统汽车可能面临更大的油耗压力，前期需要更多部门协调。新政策的出台不应闭门进行，应广泛征求利益相关者的意见，包括其他政府部门、汽车企业和行业专家的意见。第一……

tegic的目标应该是国家节能减排并重，促进新能源汽车的发展。不能顾此失彼，更不能被部门利益纠纷左右，忘记实施ZEV积分交易的初衷！

两家公司表示：整合不是一个纯粹的技术问题，而是如何在路线上做得更好。企业不一定关心集成或单独的实现。事实上，实体企业最关心的是参数设置和交易方式，以及如何设置细节。现在，这部分感觉仍然模糊不清。我特别希望该政策尽快实施，给车企留出足够的准备时间，我们将尽最大努力做好企业合规工作。

也有企业提出，CAFC的管理行业基本得到认可，到2020年的标准已经出台，企业也在按照要求进行准备，新能源汽车未来发展的不确定性太大。谁能看到未来新能源汽车市场能达到多大程度？因此，鼓励和惩罚新能源汽车最好是分开的。

尽管专家和代表们在圆桌会议结束时没有达成共识，但他们在一件事上达成了共识：如何落实新能源汽车碳配额和CAFC两项政策对中国汽车产业的发展非常重要，需要广泛关注和讨论。

标签：发现特斯拉

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